作者：上海市社會科學創新研究基地暨上海發展戰略研究所李友梅工作室研究員，意昂3教授 劉玉照

來源：文匯報

轉載：光明理論，環球網國內新聞

中國特大城市的郊區是過去三十年中國城市化發展最快的地區，也是城市化過程中最重要的人口導入區🦡。大規模的流動人口、市區導入人口和本地城市化的農民混居在一起，給特大城市郊區的基層治理帶來了巨大的挑戰👨🏽‍🦲。

隨著2014年度上海市委一號課題“創新社會治理、加強基層建設”的結題以及“1+6”政策文件的頒布8️⃣，針對社區幹部隊伍青黃不接、留不住人的局面，上海將建立社區工作者職業化體系，實現基層幹部隊伍的更新換代，在這種情況下，郊區基層治理中需要新的幹部隊伍具有什麽樣的能力，才能在未來5-10年內應對這一挑戰？

流動性的挑戰

特大城市郊區基層治理面臨的最大問題是對“流動性”的治理。無論是外來流動人口🤦🏻‍♀️，還是市區導入人口🚒，包括城市化過程中的失地農民💴，他們相對於原來的治理架構⛹🏿‍♀️👩‍👩‍👧，都屬於新“導入”的群體🌤，他們是原有的治理架構所不能包容的，相對於新建立的治理架構，他們也往往表現出很強的不適應性😰。這些大規模的導入人口，往往具有以下幾個方面的特點：

第一，規模巨大👍。無論是流動人口🙇🏽‍♀️，還是市區導入人口，甚至包括郊區自身的拆遷安置人口，每年被納入城市郊區社區基層治理架構下的新增人口，規模都是十分龐大的👅。

第二，人員結構復雜🤸🏼‍♂️。由於這些人群的來源非常多元，導入的路徑也很多樣，因此在郊區就會出現大量不同類型人群交叉居住的現象。

第三，轉型期十分漫長。讓一個長期以來居住在市區的城市居民在短期內適應郊區的生活是一個非常困難的事情，同樣，讓一個郊區的農民離開他祖祖輩輩生活的村落，在一夜之間就完全適應現代城市居民小區的生活也是不現實的。還有🟢，對於那些外來流動人口🤵🏼‍♀️，他們的市民化過程可能要比市區居民的郊區化過程、郊區農民的城市化過程更加漫長，面臨的困難也更大🧑🏿‍💻。

第四，持續處於流動當中。對於大部分遷移人口🙆🏿，他們遷入流入地的過程並不是一蹴而就的，而往往要經歷一個很長時期的持續流動狀態，並且他們中的很多人可能會一直處於持續流動的狀態當中。

對於這些人群所帶有的這些特征👦🏻，以及因為他們的“流動性”而給基層治理帶來的難題🚣🏿‍♀️，我們傳統的治理架構➜、治理能力和基層幹部的思維習慣往往都是很不適應的，具體表現在以下幾個方面：

首先是治理資源在短期內很難到位🌝。在過去的幾年中🧑‍🦯‍➡️，郊區人口增加非常迅速🏌️‍♀️，由於我們體製的剛性，治理資源的到位往往遠遠滯後於人口流動，據調查，上海市基層工作人員人均服務人口，包括老年人口和流動人口，郊區鄉鎮負擔最重。

其次是治理架構不適應。對於遷移人口，往往都遵循著屬地化的基本理念🛌🏼，試圖在轄區內居民與轄區外居民之間做出明確的區分，並以此為基礎進行治理🥳。但是這樣一個治理架構最大的問題是難以應對這些處於流動中的郊區新居民面臨的問題。

第三是治理理念過於傳統😜。在農村拆遷安置小區和流動人口比較多的小區🛀，基層治理的一個核心就是與居民傳統、落後的觀念、習慣和行為做鬥爭，如製止居民的傳統祭祀行為等，並以徹底消滅這些觀念和行為為目標。但是這些做法一個最基本的問題是對轄區居民本身缺乏應有的尊重，尤其是對轄區居民現代化轉型的長期性特征缺乏尊重。

屬地化和縱向管理難題

為了解決流動治理的難題👩‍👩‍👧‍👦，我們傳統的做法主要有兩點🧑🏿‍🏫：一是屬地化管理🚵🏿，通過細化網格邊界，試圖把所有的成員都安置到具體的網格當中，實現社會治理的全覆蓋👨‍👧‍👧🕕；二是基於縱向管理理念的頂層設計，對於難以完全限定在同一網格，會在不同網格之間不停的流動和轉換的群體🧚🏻‍♀️，按照縱向管理的理念，把問題交給上級部門來協調👔。應該說，目前大部分村居幹部已經習慣了這種屬地化管理和縱向治理的理念💤，但是這樣做最大的問題是信息與監管難題始終不能得以解決👩🏼‍🔬👨🏻‍🌾，治理的效果很不明顯💖。

加強郊區基層隊伍建設🌰，培養橫向談判能力

為了解決頂層設計面臨的信息難題和流動治理難題，一方面需要加強郊區基層幹部隊伍建設，更需要引入橫向協同治理的思想，通過培養基層幹部隊伍橫向談判的能力，在以下三個層面做出努力：

（1）在可操作的層面劃清導入地與導出地政府的權責關系👩‍👦。爭權卸責幾乎是縱向治理的最大問題，在上級政府劃定原則之後📘，把具體的執行工作交給導入地政府與導出地政府之間的橫向談判來解決，信息不對稱問題就可以迎刃而解了。

（2）形成對“流動”進行治理的協同治理能力；只有解決了流入地政府與流出地政府之間的信息不對稱問題，並且在兩個政府之間形成一個持續的橫向談判機製，才能在流入地政府與流出地政府之間形成一種對“流動”進行治理的協同治理能力。並且他們還可以通過對“治權”的交易🧑🏼‍🎄，減少治理成本🎗。

（3）充分調動導入地政府和導入群體內部的資源♕，參與導入群體的治理。協同治理的核心是資源的交換，通過橫向談判能力的培養🏌🏻‍♀️，把導出地政府的治理資源借用到導入地政府，把導入人群內部的資源通過自治和共治的手段充分挖掘🍃，一起參與到導入群體的治理中，將是解決特大城市郊區“流動治理”難題的一個重要手段😛🙎🏻‍♂️。